● 赵泽先

“一把手”在一个单位或一个部门处于核心地位，起着关键作用，可以说有什么样的“一把手”就有什么样的领导班子。近年来，一些大大小小的“一把手”由廉变贪，由好变坏，堕落自毁，就是很好的证明。原江苏省靖江市委书记冯国平、市长王新民贪污受贿、腐化堕落、蜕化变质，结果带出了5名县处级干部、16名科级干部、59名一般干部的违法乱纪案件，不仅毁掉了一批干部，而且使整个靖江市委、市政府的工作一度处于瘫痪状态。广东省湛江特大走私案，令人触目惊心：案值100多亿元，逃税60多亿元；受查处的涉案人员331人，其中包括原市委书记陈同庆等一批党政领导机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门的主要负责人。实践证明：忽视对党政一把手的监督或监督不力，不仅会毁掉一批领导干部，而且还会直接影响当地经济的发展，阻碍党的路线、方针、政策的贯彻落实。因此，加强对“一把手”的监督已刻不容缓。

一、存在对“一把手”监督难的主要原因：

1、权力过于集中，自律意识差。“绝对的权力会导致绝对的腐败”，已成为人们的共识。邓小平早就高瞻远瞩的分析到：“权力过分集中，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地，不加分析的把一切权力集于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板，党的一元化领导，往往因此而变成了党政一把手个人的领导”。江泽民同志也曾一针见血的指出：“一个政党，如果管不住、处理不好领导班子和领导干部，后果不堪设想”。胡锦涛总书记也十分明确地强调“要加强对权力的制约和监督”。2004年初中共中央正式颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，明确指出：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”。“主要负责人”，即通常所说的“一把手”。将“一把手”列为党内监督的重点，是《条例》的－大亮点。近年来，中央－再重申，属重要决策，如：干部任免，重要事项安排，大额度资金使用，必须坚持集体讨论决定，反对个人或少数人专断。但在一些单位，仍然是“一把手”个人说了算。有些“一把手”民主意识淡漠，在班子内部进行重大决策时，听不进反对意见，我行我素，班子成员虽有意见，但因担心与“一把手”处理不好关系或被人扣上“闹不团结”的帽子，不敢直言，民主集中制形同虚设。有的“一把手”搞家长制，手中的权力在运作过程中，往往超越组织赋予的权限，班子成员慑于“一把手”独断专行，往往委曲求全，有的甚至无原则地迎合“一把手”的需要。这种权力相对集中现象，往往使“一把手”处于绝对支配地位，行使权力缺乏应有的监督，私欲也就有了可乘之机。有些“一把手”个人素质不高，自律意识差，只重视和上面搞好关系，对来自身边和下属的监督，看成是冒“杂音”，有意找自己的“茬子”，还有的甚至对监督者进行打击报复，轻者调走，重者下岗。有的同志怕遭到打击报复，虽然对一些领导干部的错误和违法违纪行为内心是反对的，并与之保持距离，抱着事不关己、高高挂起的态度，也有的从自身利益考虑，对“一把手”事事附和，甚至为了取悦领导，甘于放弃党性原则，无论对监督者和被监督者，监督意识淡薄是当前亟待解决的一个问题。实践证明：忽视对党政一把手的监督或监督不力，不仅会毁掉一批领导干部，而且还会直接影响当地经济的发展，阻碍党的路线、方针、政策的贯彻落实。因此，加强对“一把手”的监督已刻不容缓。

2、监督体制不顺，管理弱化。现行的监督体制是遵奉执行权力大于监督权力而设置的，监督机构在执行机关的领导下开展工作。监督失去了相对的独立性和权威性，难以收到预期的效果。无权的监督有权的，权小的监督权大的，下级监督上级，被领导者监督领导者，既要受制于人，又人监督于人。相当一部分监督者患得患失，顾虑重重，监督上级怕打击报复，影响前途；监督同级怕伤感情，影响团结；监督下级怕得罪人，影响威信，缺乏实施监督的信心和积极性，不愿、不敢正当行使监督权力。于是明哲保身，但求无过，明知不对，少说为佳，“多栽花”、“少栽刺”的好人主义思想比比皆是。从现行的干部监督管理体制来看，在体制上对“一把手”的监督主要体现在：一是班子成员不敢监督。从了解问题的角度看，班子成员对“－把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等方面情况应该是最有发言权，但从实际情况看，由于他们时刻处于“一把手”的领导调控之下，处于不利位置，有的拫本不敢行驶监督权。从大量“一把手”违法犯罪的实例看，几乎都是不受同级党组织的监督，不受班子成员的监督，大事小事一人说了算。特别是在一些单位，“一把手”党政一肩挑，更容易形成个人独断专行。人民群众对腐败现象虽然深恶痛绝，但由于人微言轻，以及缺乏对领导活动和政策法规的了解，特别在机构改革、企业改制的情况下，普通群众对一把手具体的日常生活、人际往来，特别是“一对一”的行贿，往往难以发现。即使有所了解，或担心事实不准、或担心受到打击报复，一般情况下群众也不会轻易举报。此外随着交通、通讯工具的现代化和社会生活的多样化，大大扩大了一把手的活动范围，给日常监督特别是事前监督带来较大困难。这些都有待从体制上去进行改进。河南省交通厅三任厅长先后落马，出现了“前腐后继”现象。第一任以“绝不收人家一分钱”的血书形式上报省委，第二任称“要让廉政在全省高速公路上延伸”，第三任提出“一个廉字值千金”，但结果一个比一个贪。这三人并不是一开始就腐败，而是到任后诱惑太多，使他们走上犯罪道路。我们现有的管理机制无法限制他们的行为，只能靠自律，然而仅凭这一点又很难经得起时间的考验。目前我们的干部管理也存在着教育监督不到位的问题，在客观上也让腐败分子钻了空子。事实再次提醒我们：决策权相对集中，必然导致“一把手”的畸形形为。长期以来，在干部教育监督中普遍存在着重使用，轻管理，弱监督的现象，急待改进。目前，部分上级党组织对所管“一把手”的情况，主要来自选拔任用时的考察印象，对“一把手”日常的思想动态、道德品质、民主作风、廉洁自律情况听汇报多，真实了解少。有的上级党组织和领导，只管提拔重用，不管教育约束，只重表面政绩考核，不深入群众了解实情，只片面强调“能人效应”，忽视思想道德修养，发现所管“一把手”存在的问题，也不及时进行认真的批评帮助，甚至遮遮掩掩，即使处理起来往往也是大事化小、避重就轻，客观上起到了姑息纵容作用，让群众感到伤心。原广西壮族自治区主席成克杰、原贵州省委书记刘方仁、原云南省省长李嘉廷、原国土资源部部长田凤山、原国家统计局局长邱晓华等省部级党政一把手腐败案件的被查处，基本上已经破除了一些人心中关于“一把手勿需监督”的迷信。现在不少干部对监督“一把手”的问题深有感触:“上级监督“一把手”--太远;下级监督“一把手”--太难;同级监督“一把手”--太软;法纪监督“一把手-”-太晚”。此言道出了对监督“一把手”的无奈,也道出了对加强监督“一把手”的热切期望.由此看来，认真分析和研究对“一把手”的监督问题，对于改善党风、政风，扫除“反腐盲区”、建立健全反腐倡廉工作的长效机制，具有现实而迫切的意义。

3、赋权不科学，监督失控。现行管理摸式使得对“一把手”的监督标准难于把握。比如，在发展经济上提倡敢闯敢冒本无可厚非，但有的干部为了争资金、跑项目，搞“跑部钱进”；有的为了招商引资，打“擦边球”，竞要求监督部门“保架护航”。同时，经济结构的多元化导致社会观念形态的多元化，客观上增大了对“一把手”监督的难度。“一把手”在党委班子中处于关键地位，在行政领导班子中处于统帅地位。“一把手”的这种地位，决定了他在领导班子活动中起着政治上的把关作用，决策中的主导作用，实践中的指挥作用，用人中的关键作用，班子中的凝聚作用，人格上的表率作用。“一把手”的这种特殊地位和作用，决定了必须赋予其较大的权力。但是，凡事都应有个“度”，赋以过重，权力过分集中于个人或少数人手里，必然造成官僚主义，难免要犯各种错误，损害各级党和政府的集体领导，破坏民主集中制、集体领导和个人分工负责制，甚至形成领导班子成员和副职对“一把手”的人身依附关系，形成班子成员和下属不敢对“一把手”进行监督的不正常现象。例如，有的“一把手”大权独揽，小事全管，“包打天下”；他们既不善于也不愿意合理授权，使副职各司其职，各负其责；他们对班子中其他成员的工作总是不放权，不放手，不放心；专权、集权、揽权、越权，大事小事都要管，大权小权一把抓，诸如把人事权、财经权乃至派小车的权力都死死地抓在手中，只有自己说了算，导致自己总是有签不完的字，开不完的会，陪不完的客。结果往往事与愿违，什么都想管，什么也管不好；什么都想抓，什么都抓不住。目前，各地区、各部门根据中央关于加强党内监督的要求，都结合实际制定了一系列制度，例如：减免谈话制度，离任审计制度，收入申报制度，廉政述职制度等等。这些法规制度的制定与实施，使对“一把手”的监督工作有章可循，提高了监督的质量和效果。但是，进一步加强法规制度建设仍然是一项十分繁重的任务。现已建立的一些法规制度，有的相对滞后，漏洞较多；有的不够全面系统，过于原则和笼统，缺乏明确的监督标准，缺乏具体的实施细则、实际工作中不易把握和操作，执行得好与不好，难以衡量。比如个人收入申报制度，若本人不申报或不如实申报怎么办?没有明确规定。此外少数地方部门和单位虽然建立了一些相应的制度，但落实不够，有些制度基本上流于形式。

4、监督机制滞后，制度执行不到位。我国目前在监督主体、监督力量的协调方面，由于各种客观因素，还未能形成有效的监督机制。专门监督机关和监督部门对“－把手”的监督也缺乏明确的协调配合规则，往往体现在面上的象征意义多，有针对性、实质性的处理少，没有形成对“一把手”的监督合力。有的“一把手”，连群众提出来的正确意见和建议被指责为“落后的意见”。好的制度到了具有“绝对权力”的“一把手”那里就变成了一纸空文，正常的“杂音”就被“一锤定音”所取代。加上这种高度集中的权力在制度设计上缺少约束，具体运作不够透明，极易形成个人专权。有的“一把手”老子天下第一，在班子内部只能是同一个声音，稍有不同意见，就给人“颜色”看；群众提点批评意见，更是随时找岔子报复，叫你“吃不了兜着走”，群众敢怒不敢言。即使有了“风吹草动”，由于“一把手”在接触工作组、找谁谈话掌有主动权，加之信息反馈及时，在变被动为主动上占有一定优势，往往都能“化险为夷。”还有的只看工作表面，不看他在背后的活动，腐败分子一旦揭露才感到“亡羊补牢”己为时太晚。有的上级机关对群众的检举揭发，不仅不调查处理，反而将举报信传给本人，或有意无意给被举报人通风报讯；有的收到举报信，不是先查被举报人的问题是否属实，而是先查是谁举报的！象这样还有谁敢对“一把手”进行监督。正如有些腐败的“一把手”所言：“我的权力太大，稍不注意，权力就会转化成金钱，监督机构对于我形同虚设”。“官当到了我这一级，就无人监督了。”有人称这种“上对下监督鞭长莫及，同级间监督客客气气，下对上监督难上加难，专职的监督软弱无力”。邓小平同志在总结我们党和国家领导制度的历史经验时曾深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”近年来，为了加强对“一把手”，的监督，我们党有针对性地制订了一系列加强党内监督的方针以及相应的规章制度。这些具有监督制约作用的法规和制度，为对“一把手”的监督提供了依据和保证。但在众多的法规和制度中，对领导干部的监督制度目前还不完善，还存在相对滞后和不配套的问题，概括起来有“三多三少”，即应急性、临时性的规定多，注重长效治本的规定少；正面规范行为的规定多，违反规定的处置追究措施少；一般性的规定多，具体可操作的程序规定少；一些预防性、养廉性的制度还没有得到足够重视等。如“一把手”的权限如何设置、权力运作的程序如何规范等。此外，制度建设还存在许多不尽完善的地方，一些制度缺乏刚性，惩处弹性过大，造成制度不执行或执行不到位等，甚至有些地方和部门领导干部，特别是“一把手”，成为上级监督不到，同级监督不了，下级不敢监督的“死角”，时间－长，不受监督的权力，必然导致腐败。

二、对“一把手”进行有效监督的途径与方法
切实加强对“一把手”的监督，关键要建立健全决策权、执行权、监督权相互制约与协调的权力结构，从体制上保障权力结构合理化、权力配置科学化、运行程序严密化、权力制约有效化。邓小平早年指出：“把优势建筑在权力上是靠不住的，不受制约的权力必然导致腐败。”江泽民同志说过：“越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。”纵观近几年发生在各级领导干部中的腐败案件，我们不难看出，涉及到不同层面的“一把手”的腐败案件占了很大的比重。“一把手”频频出事，我们除了惋惜之外，更应引起我们的深思。为此，笔者认为当前应从以下几点加强反腐防变的对策：

1、从体制上改变一把手权力高度集中的局面。“一把手”权力过分集中，难于监督，主要是现行领导体制和权力结构造成的，实际工作中突出“一把手”的作用和不恰当的舆论宣传，加剧了权力向“一把手集中，而“一把手”权力的高度集中又强化了“一把手的地位和作用，使得许多具体工作对“一把手”产生依赖，进而导致法治思想萎缩、人治思想泛滥，形成恶性循环。因此，必须从体制上解决权力过分集中于“一把手”的状况。一要赋权适度，合理配置权力，改变上级“一把手”只找下级“一把手”了解情况，下级“一把手”只向上级“一把手”汇报情况的“单线联系”的做法，以保证上级党委对下级党委的领导是真正的组织领导，而非个人行为。二要规范“一把手”权力的运用，健全和完善民主集中制。要健全和完善党委会议事规则和运行机制，凡属重大事项、干部任免、大额度资金使用等，必须由党委会集体讨论决定，也可以试行票决制，少数服从多数，不能由“一把手”个人说了算。三要增加“一把手”权力运用的透明度，领导班子制定的工作计划、决策程序、办事规则等凡适宜公开的内容，都应以适当方式公开，同时减少决策层次。

2、建立以权力制约权力的“硬约束”机制。以往对于已制定的种种制度的执行。我们主要依靠执行者的素质和觉悟，这种约束，实践证明难以保证各种规范落到实处。因此必须加强“硬约束”机制的建设，主要是加强专门监督机关──党的各级纪检机关的建设，切实保证这一机关能够对党的领导和为规范的执行情况进行铁面无私的监督。要改变目前对“一把手”虚监、弱监和失监的状况，使其权力行使到哪里、活动延伸到哪里，监督就实行到哪里，就必须有可靠的制度保证。因此，从党和国家层面看，要加快制定操作性强的党规国法，使对“一把手”的监督逐步走上法制化轨道，做到有法可依、执法必严；建立健全严格控制权力的法律法规。首先，加强监督方面的立法，使各种监督有明确的法律依据，强化法律在权力监督中的超前性和权威性。要从实际出发，借鉴国外有益经验，尽快制定《反贪污贿赂法》、《廉政法》、《监督法》、《举报法》等法律，对监督的具体范围、适用对象、主要内容、监督手段、操作程序、制约措施和法律责任等作出明确的规定。并对逃避和抵制监督者的惩戒作出具体而便于操作的刚性规定，以保证权力运行优质、高效。其次，构建相互配套、履盖全面的党内监督条规体系，使党内监督更趋于程序化、法制化。在加强监督立法的基础上，要针对社会主义市场经济条件下执政党建设的新情况新特点，尽快制定《党委内部监督的实施细则》、《纪委监督同级党委的实施细则》等党内监督条规，使党内监督有法可依，有章可循。再次，通过立法，健全监督的保障机制，维护监督主体的合法权益，增强其履行监督职能的自觉性。从地方各级层面看，加强对“一把手”的监督，除了坚持并完善已有的制度外，还可以在许多方面进行探索。其中，进一步加强民主制度建设尤其是发展党内民主十分关键。而要实现民主，一个重要的前提就是要让大家享有充分的知情权。因此，要在不同的层面不断深化政务公开，积极试行党务公开，并不断完善包括“一把手”在内的领导干部个人述廉等制度。同时，加快推进各个层次的巡视制度，把重点放在对“一把手”的监督上，使各级“一把手”处在严密的监督控制之下。

3、疏通党政“一把手”干部出口，在党政一把手的出口上要寻求新的突破。改进对党政“一把手”的考核办法。摒弃那种片面以经济建设为中心，把经济指标的完成情况作为决定干部政绩和升降去留的考核办法。建立全面、科学的指标考核体系，增加“一把手”思想政治素质方面的内容和比重，促使“一把手”干净干事，廉洁自律。要进一步健全完善领导干部考核制度，要把年度干部考核与经常性的干部考核有机地结合起来，既要坚持定期考核干部，又要缩短干部考核周期，克服不换届不考察、不使用不考察、不出问题不考察的倾向。还应引入现代人才测评技术、心理测评技术以及统计分析方法，将党政“一把手”的个性心理素质作为考察的重要内容。实行党政“一把手”末位调整制，通过完善对领导干部上与下、进与出的配套措施，使干部监督呈现出滚动管理态势。激发干部队伍的活力，实现干部人才资源的最佳配置。

4、加强教育、强基固本，强化党员干部的监督意识。正确浓厚的党内权力监督意识，是实施党内权力监督工作的必不可少的条件之一。正人先正己。目前我们应结合保持共产党员先进牲教育活动，教育我们的党员和党员干部做到以下几点：①应使党员和党员干部认识到，加强党内监督特别是对“一把手”的监督是促进执政党建设的迫切需要．是端正党风、促进政风、带动民风的重要措施，是保证党的肌体健康的重要环节，它直接关系到党和国家的前途和命运。②应使党员和党的干部具有监督的责任感和义务感，监督和被监督是党员的权利和应尽的义务，把监督看作是党组织赋予的严肃任务和光荣责任。③要使党员和党的干部全面了解监督的有关制度、程序，了解党内监督的有关政策依据。④应使党员和党的干部增强监督地位人人平等的意识，监督者和被监督者都不能也不应该是从属关系或领导与被领导关系，党员干部特别是党政“一把手”必须克服特权思想，带头接受党组织和普通党员的监督。⑤应使党员和党的干部增强服从监督的意识。在党内生活中，任何一级党组织，每个党员包括党员领导干部，都既是监督他人的主体，同时又是被他人监督的客体，都应勇于监督他人，又要自觉接受他人的监督，不实施监督，就是党性不强，就是失职；不接受监督，就是违反纪律，不允许有不服从监督的特殊党员。⑥应使党员和党的干部增强监督地位人人平等的意识，监督者和被监督者都不能也不应该是从属关系或领导与被领导关系，党员干部特别是党政“一把手”必须克服特权思想，带头接受党组织和普通党员的监督。

总之，强化对“一把手”的管理、监督是一项系统工程，必须积极寻求实施有效监督的具体做法，对症下药，多管齐下，综合施治。“一把手”是群众之首，事业之帅。如果对“一把手”缺乏有力有效监督，加之其本人又缺乏接受监督意识，素质低下，放纵欲望，必会腐败变质，其产生的负面作用和危害性不可估量。“政在去私，私不去则公道亡”，作为党政“一把手”应当自觉树立正确的人生观、价值观、权力观和利益观，增强自重、自警、自省、自励意识，筑牢拒腐防变的思想防线。自觉践行“三个代表”，正确对待来自各方面的监督，增强自我约束意识，自觉置于党和人民群众的监督之下。（二〇〇七年七月十四日供稿）

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日期：2008年7月16日